全国人大及其常委会授权需遵循的基本原则 第一，人民主权原则。

三个文件中，特别重要的是2016年2月党领导立法工作的意见（以下简称意见）。党员代表委员，在立法过程中要通过自己的思想、观点和言行，体现他们比非党员代表委员先进，进而影响非党员代表委员，让非党员代表委员自觉自愿地接受党员代表委员的立法意见和主张，而不宜简单地靠党员代表委员在人大及其常委会组成人员中占绝对多数和党内纪律约束进行投票，来实现党在立法中的主张。

还有一个重要的具体问题：党委领导立法的主体与人大及其常委会主导立法的主体，分别是什么范围和什么关系？现在，不仅党委领导立法的主体不甚明确，人大及其常委会主导立法的主体也不甚明确，党委中的哪一个主体领导人大及其常委会中的哪一个主体，同样缺乏统一规范。总结历史可以发现，党对立法工作的领导，在不同的历史时期，有不同的方式和特点。第四，一级党委特别是地方党委的方针政策，有没有正确或者不正确、合法与不合法的区分？坚持党对立法工作的领导，是不能动摇的政治原则，但如果一个地方党委的方针政策并不符合本地区的实际情况，群众认为是不正确的，并不赞成。第八，党领导立法工作，需要高超的政治智慧和政治艺术。以上所述，归结起来，是要我们研究回答党委领导立法与人大及其常委会主导立法两者之间的根本性关系。

所有立法，实际都可分为两个大的阶段：一是立法的准备阶段。第六，党领导立法工作，应当依靠党内高度民主、高度科学的决策程序，只有这个决策程序比国家机关的决策程序先进发达，才能保证党委决策的结果先进于国家机关的决策结果，从而顺利实现对立法工作的领导。文章来源：《当代法学》2012年第5期。

所以，此时的行政指导作为一种行为形式，既不是行政处分也不是事实行为，而应当作为法的行为。例如，亚当·斯密就认为，确定税源的标准之一即征税成本最小原则，由此引申出执行成本最小原则也是行政效率的一种体现。[15]此时的阐述已经不局限于许可行为的性质问题，而是针对包括许可行为在内的整体性的许可制度的描述。在传统的行政作用法总论上，效仿民法上的法律行为理论建构的行政行为论处于法体系的核心位置，至于其他的活动形式一般只是简单加以说明。

[2]行政作用法可以区分为行政作用法总论与行政作用法各论。例如，行为形式的特征与效力并不是从行为形式概念所推导出的纯理论的绝对效果，而是法律赋予的政策性的相对法效果。

[36] （四）自主行动的手法 与规制手法相对的是自主行动手法。[32]大塚直、北村喜宣编：《環境法学の挑戦—淡路剛久教授·阿部泰隆教授還暦記念》，第142页。以下是笔者针对各个行为形式的现状以及行为形式论的纯化等问题，提出自己的若干设想。而是在整理长期以来形成的各学说的理论脉络的基础上，分析和预测今后相关理论的发展趋势。

比例原则强调目的的设定应必要，手段的选择应合理，目的与手段应保持均衡。[1]行政作用法不同于行政组织法，是规定行政作用的根据或基准的一切法的总称。直接规制手法又包括许可、认可、特许、申报、登记与检查等多种制度，并且任何一种制度都不是由单一的行为形式构成，而是由规制基准的设定、事前的申请与申报、内部审查、审查结果的通知、确认合法的调查、违法行为的改正指导或命令、行政处罚等行为形式和程序组合构成。[34]最后，所谓动机的形成，是指能够促进公民自觉遵守法律、积极创意或技术革新的那种效果，通常经济激励手法能够实现该目标。

[11]由此可见，今天的行政作用法当中包含了若干并不具有直接法效果的行为形式。[27]今后则应当针对公行政的民间委托、与地方团体的管理协定以及PFI等现象，对契约缔结的权源、契约相对人的选择标准、契约形式、契约程序、瑕疵论、指导监督权限的保留以及契约解除权等进行更深入的研究。

[37]原田大樹：《自主规制の公法学的研究》，2007年版，第五章。指导的手法并不需要直接规制手法那样的明确的法律依据、详细的规制基准和程序设计。

这些计划不同于直接规制，而是属于间接的规制手法，即在确认市民或者经营者自由行动的同时，建立行政规制的基本框架，从而引导和建立秩序。参见前引（10）高木光书，287-288页。[36]美国在1970年代后期根据总统命令导入的规制影响分析手法属于早期模型。需要注意的是，经营者完全任意的自主行动（例如企业或者业界团体制定行动准则、发布CSR报告书、宣传与倡导、ISO·Eco-label等认证标志）属于本文后述的诱导与指导手法的对象，所以并非此处讨论的重点。有关计划制定程序，在现行行政程序法起草过程中就曾讨论过，但仍需进一步的具体和缜密的规定。再有，最近的高冈德洲会医院开设许可事件（最判平成17·7·15民集59卷6号1661页）的裁判中，法官对于从医院设立许可申请到保险医疗机关拒绝许可的连续性的行政程序（即法的构造），即承认其具有处分性，并提供了权利救济的机会。

私主体先行实施的风险预防也可有效避免行政直接干预。（二）行政作用法新体系的探索 基于上述的理论争议，最近的行政法教科书开始区分行为形式与法制度、法的构造，并将两者同时纳入行政作用法的体系当中。

行政机关主导推动的（私主体）自主行动的形态多种多样，如强制经营者进行自主规制、企业对消费者的信息提供义务、对制定行动基准的建议和劝告、与自主行动团体缔结协定、设定外部限制、给予补贴、设立公益法人与强制加盟等等不胜枚举。[14]前引（3）田中二郎书，第125页。

行为形式也可称之为法形式、法的手段、法的手法等等。之所以称为行政手法，主要是考虑到不应局限于行政法学固有的话语体系，而应尽量使用各学科共通的概念，以建立互相交流的话语平台。

（三）传统行为形式论批判 需要注意的是，从1980年开始对传统行政作用法体系的批判之声便不绝于耳。四、行政介入的手法及选择 （一）行政手法的区分 阿部泰隆教授曾经对行政手法做了详尽的划分，包括监督、服务、土地利用规制、经济的手法、信息的收集管理和保护、补贴、指导、资讯提供、行政上的强制与制裁、刑事罚、民事手法、纷争的解决等等。而上述各项机制在法律和协定当中多大程度上被明确规定也是需要关注的重点问题。其次是行政的效率性，强调以最少的资源（人力、组织、程序、费用等）消耗实现行政目标，并且在进行制度设计时要注重制度的可行性与实效性。

诱导手法范围及其广泛，因此难以进行概括性的评价，诱导手法不仅具有自主行动手法的优势，而且更能有效调动私人行动的积极性。比例原则已经成为宪法与行政法上的一般原则，制度设计也必须确保符合该原则。

随着近年来行政程序法、行政程序条例、信息公开法、信息公开条例、住民参加条例的制定，上述法律原理原则已经成为社会的普遍共识，那么，各种行政手法在能够在多大程度上确保上述价值的落实？是否已经在制度层面予以具体化？同样应当是重要的评价基准。比较而言，行为形式论具有提供行政活动的实体法理论和权利救济理论的重要功能，而行政手法论则采取概观的、抽象的视角把握行政活动，因此其具备探讨市民参与、信息公开、说明责任、政策手段的选择、政策评价与制度评价等分析性功能。

从另一方面而言，直接规制的手法毕竟是对私经济或私人生活的干预，是对自主性经济与社会秩序的强行修正，一旦在规制目标、规制方法和规制程度上存在偏差，很可能造成经济与社会的混乱失序。当然，行政手法理论也不应忽视行政活动的实体控制方法或者权利救济问题。

因此，究竟应当如何选择正确的规制手法，美国从1970年代后期开始推行规制影响分析，近年来日本的中央省厅与地方自治体也开始实施行政事务评价制度，以建立事前、事中与事后的规制过程的监督机制。在此基础上，有关行为形式论的主要研究课题应集中在以下两方面：第一，继续维系传统的行政作用法体系，从落实法治主义、确保法的安定性、可预见性的目标出发，重新检讨并厘清各种行为形式固有的法律原理和解释原理。[17]因此，山内教授提出所谓行政措施制，并尝试对行政措施进行分类整理和理论建构。村上武則：《基本行政法（第3版）》，第130页。

由此可见，现在并没有理由彻底放弃传统的理论框架。[10]另外，行政指导属于指导者期望对外界产生某种变化的积极行为，但其并非法律行为，而是事实行为。

本文主要针对行政作用法体系革新的理论现状、行政手法论的意义与可能性进行了概括性分析，但就开创性的理论建构而言，仍需要学界的共同努力。另外，计划的手法并非行政直接介入市民生活和经济活动，而是承认个人或经营者的自主性和自发性，所以对经济与社会自由的侵害程度相对较低。

[19]稲葉馨、人見剛、村上裕章、前田雅子：《行政法》，2007年版，第17-18页。[16]例如，对未获许可的经营活动的强制执行或处罚行为，属于区别于许可行为的独立行为。